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Völkerrecht / UNO
Schirmer, Prof. Dr. Gregor:
"Ein Monopol, das keines ist"
in: "Neues Deutschland" vom 24.10.2003
Der Sicherheitsrat trägt nach der UNO-Charta die Hauptverantwortung für die Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit. Dazu ist er mit weitgehenden Befugnissen ausgestattet, zu denen auch militärische Sanktionsmaßnahmen nach Artikel 42 gegen den Willen des betroffenen Staates gehören. Voraussetzung ist nach Artikel 39, dass der Sicherheitsrat das Vorliegen einer Friedensbedrohung, eines Friedensbruchs oder einer Angriffshandlung feststellt und dass der Weltfrieden anders nicht gewahrt oder wieder hergestellt werden kann. Gemeint sind eine Bedrohung oder ein Bruch des internationalen, nicht des innerstaatlichen, Friedens. Ich bezweifle, dass diese Befugnis mit dem Begriff »Gewaltmonopol« richtig erfasst ist.
Erstens bedeutet Monopol, dass es einer allein innehat. Das ist beim Sicherheitsrat nicht der Fall. Es besteht vielmehr das in Artikel 51 anerkannte »naturgegebene« Recht der Staaten zur individuellen und kollektiven Selbstverteidigung mit militärischer Gewalt gegen einen bewaffneten Angriff. Damit wurde von Anfang an eine alleinige Gewaltbefugnis des Sicherheitsrates konterkariert. In der Praxis wurde das Selbstverteidigungsrecht zum meistgenutzten und vielfach missbrauchten Einfallstor für die Legitimierung militärischer Gewalt und für brutale Verletzungen des Gewaltverbots der Charta. Die zeitliche Begrenzung des Selbstverteidigungsrechts, »bis der Sicherheitsrat die zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen ergriffen hat«, ist niemals praktisch geworden.
Zweitens gehört zu einem Monopol, dass sein Inhaber die Mittel hat, es auszuüben. Der Sicherheitsrat verfügt über diese Mittel nicht. Der in Kapitel VII der Charta vorgesehene militärische Mechanismus der kollektiven Sicherheit ist nicht zu Stande gekommen. Der Sicherheitsrat verfügt über keinen einzigen Soldaten. Deshalb ist er dazu übergegangen, in verschiedenen Fällen die Anwendung militärischer Gewalt durch UNO-Mitglieder, in der Praxis durch die USA und ihre Verbündeten, zu »autorisieren« oder zu »mandatieren«. Ein solches Verfahren ist in der Charta nicht vorgesehen. Der Sicherheitsrat überträgt nämlich nicht nur – wie nach Artikel 48 möglich – die Durchführung seiner Beschlüsse, sondern die Entscheidung selbst an andere und gibt seine ausschließlich ihm übertragene Verantwortung ab.
Der Sicherheitsrat hat einen großen politischen Handlungsspielraum. Aber selbstverständlich ist er an die Charta und an das allgemeine Völkerrecht gebunden. Das heißt, er kann nicht das Gewaltverbot und das Prinzip der souveränen Gleichheit unterlaufen, er muss friedlichen Lösungen von Konflikten den Vorzug geben, und er muss den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit achten.
Der Begriff des Gewaltmonopols stammt aus dem innerstaatlichen Recht und besagt, dass allein der Staat durch seine Polizei physische Gewalt gegen Menschen und Sachen anwenden darf. Für die internationalen Beziehungen ist er ungeeignet und wird in der völkerrechtlichen Literatur nur selten verwendet. Der Sicherheitsrat ist keine Weltexekutive mit Polizeifunktion. Er kann militärische Sanktionen verhängen. Er muss nicht. In der Tat ist er immer je nach Interessenlage der USA und der anderen Vetomächte sehr selektiv vorgegangen. Er hat die »Luftschläge« gegen Jugoslawien genehmigt, die Kriege der USA gegen Afghanistan und gegen Irak zwar nicht mandatiert, aber auch nicht verurteilt, sondern nachträglich akzeptiert. Er hat nichts unternommen, um in den israelisch-palästinensischen Konflikt befriedend einzugreifen. Und er hat handfeste Kriege einfach übersehen. Gerade das spricht aber gegen sein Gewaltmonopol. Der Inhaber eines Gewaltmonopols darf nicht in einem Fall Gewalt anwenden und im gleich gelagerten anderen Fall darauf verzichten.
Dem Sicherheitsrat stehen zur Wahrnahme seiner Friedensverantwortung außer militärischen Maßnahmen andere Optionen offen: friedliche Streitbeilegung nach Kapitel VI der Charta, »Blauhelm«-Einsätze mit Zustimmung der betroffenen Staaten, friedliche Sanktionen nach Artikel 41. Er hat bisher mehr als 1500 gute und schlechte, nützliche und unnütze Resolutionen verabschiedet. Nur ein paar Dutzend betreffen militärischen Zwang.
Warum sollte sich das PDS-Programm ausgerechnet auf Beschlüsse des Sicherheitsrates zur Anwendung militärischer Gewalt kaprizieren? In unserem Programm muss die in der Partei konfliktgeladene und in der Wissenschaft nicht eindeutig beantwortete Frage nach dem Gewaltmonopol des SR nicht »entschieden« werden. Ausschlaggebend ist das eindeutige Bekenntnis zur Ablehnung militärischer Gewalt als Mittel zur Lösung irgendwelcher Probleme. Bei den gegenwärtigen und zukünftigen internationalen Kräfteverhältnissen sind keine zustimmungsfähigen Beschlüsse des SR zum Einsatz militärischer Gewalt zu erwarten. Mit wem auch? Mit den USA, ohne die im SR wegen des Vetorechts nichts geht? Der SR kann die Legitimierung von Kriegen verweigern, wenn sich wenigstens ein ständiges Mitglied findet, das ein Veto einlegt oder androht. Das ist von nicht geringer Bedeutung. Aber das ist nur eine niedrige Hemmschwelle. In der Regel widersetzt sich der SR den Vorgaben der USA nicht, sondern folgt ihnen. Vielleicht ergibt sich irgendwann doch der unwahrscheinliche Fall, dass die Interessen aller fünf Vetomächte, der Mehrheit der UNO-Mitglieder, der Völker der Vereinten Nationen und vor allem der unmittelbar betroffenen Völker und Staaten in einer bestimmten Situation darin übereinstimmen, dass nur noch militärische Gewalt hilft. Aber das Programm einer sozialistischen Partei muss nicht mit einem solchen Fall spekulieren.
Die Debatte über den Halbsatz im Programmentwurf, wonach die PDS Nichtachtung und Missbrauch des internationalen Gewaltmonopols des SR verurteilt, ist keineswegs »gespenstisch«, sondern geht um eine Grundsatzfrage. Es ist gut, wenn der Parteivorstand in dieser Frage einlenkt. Ein Bekenntnis zum Gewaltmonopol wäre zumindest missverständlich, auf jeden Fall überflüssig. Um das Misstrauen auszuräumen, dass ein Signal gegeben werden soll, künftig mögliche Koalitionspartner auf Bundesebene könnten damit rechnen, dass militärische Einsätze unter Umständen die Zustimmung der PDS finden können, wenn sie nur vom Sicherheitsrat mandatiert sind, wäre die ersatzlose Streichung dieser Passage durch den Parteitag die beste Nachricht.