Afrika / Südafrika


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Schleicher, Dr. Hans-Georg:

"Regionale Sicherheitsbemühungen im Süden Afrikas am Beispiel der SADC"

Vortrag, gehalten am 05.05.2004

1. Historischer Hintergrund

2. Entwicklung regionaler Sicherheitsstrukturen im südlichen Afrika

3. Sicherheitszusammenarbeit in Afrika: von der OAU zur AU

4. Die Region in der veränderten globalen Konstellation

5. Zum aktuellen Stand der Sicherheitskooperation im Süden Afrikas

5.1 Anspruch und Wirklichkeit

5.2 Möglichkeiten und Mittel

5.3 Der "große Bruder" Südafrika

5.4 Ausblick

Als Anfang November vergangenen Jahres in der Türkei eine zweiwöchige NATO-Stabsübung unter dem Codenamen "Allied Action 2003" stattfand, probte man einen militärischen Ernstfall für die Allianz nicht etwa auf dem Balkan, im Nahen Osten oder am Hindukusch. Das fiktive Übungsziel war vielmehr eine Halbinsel in Afrika. Deutsche Politiker haben Militäreinsätze in Afrika nicht ausgeschlossen. Auch wenn unser mediengesteuertes Interesse sich zur Zeit auf andere geographische Regionen zu konzentrieren scheint, so bleibt das südliche Afrika weiterhin eine politisch bewegte Landschaft. Bis 1994 war es neben dem Nahen Osten eine der Konfliktregionen der Welt gewesen, in die während des Kalten Krieges zusätzlich zu lokalen und regionalen Konflikten geopolitische Interessen hineinwirkten.

In der regionalen Zusammenarbeit in Afrika spielen heute neben wirtschaftlicher Kooperation auch Sicherheitsfragen eine Rolle, die seit dem Ende des Ost-West-Konflikts in der Dritten Welt neu reflektiert werden und neben militärischen verstärkt politische, wirtschaftliche, gesellschaftliche und ökologische Dimensionen einschließen. Im südlichen Afrika rücken jetzt solche sicherheitsrelevanten Probleme in den Vordergrund wie Entwicklungsgefälle, Armut und Hungersnöte, Gewaltkriminalität, Migrationsbewegungen, Aids, Umweltfaktoren, Drogenhandel, Waffenschmuggel, Demokratiedefizite und ethnische Konflikte, aber auch Ressourcenmangel.

Die Auflösung des wichtigsten Regionalkonflikts im südlichen Afrika mit der Überwindung der Apartheid fiel zeitlich zusammen mit dem Ende der bipolaren Weltordnung. Aus diesem und den vorher genannten Gründen waren Sicherheitsdoktrin und -politik in einzelnen Ländern beträchtlichen Veränderungen unterworfen, in den regionalen Beziehungen löste Kooperation die Konfrontation ab. Insbesondere für Frühwarnmöglichkeiten sowie friedensschaffende und friedenssichernde Maßnahmen gewannen die regionale und subregionale Ebene der Konfliktbewältigung eine stärkere Bedeutung.

Im südlichen Afrika fokussiert das Interesse stark auf die Entwicklungsgemeinschaft des Südlichen Afrika SADC (Southern African Development Community), mit 14 Mitgliedsstaaten bis hinein in das östliche und zentrale Afrika eine der großen subregionalen Organisationen des Kontinents. Ich will mich an ihrem Beispiel mit Bemühungen um sicherheitspolitische Kooperation in dieser Region auseinandersetzen.

1. Historischer Hintergrund

Die Überwindung der Apartheid und die Demokratisierung Südafrikas veränderte die politische Landschaft im südlichen Afrika. Zuvor waren Ansätze oder Formen regionaler Kooperation entweder Ausdruck der südafrikanischen Dominanz bzw. seines Vorherrschaftsstrebens oder andererseits Ausdruck der Bemühungen der Nachbarstaaten in der Region, dem südafrikanischen Druck zu widerstehen. Auf der einen Seite galt das für die von Südafrika kontrollierte Zollunion SACU (Southern African Customs Union), vor allem aber für die nicht zum Tragen gekommenen hegemonialen Vorstellungen einer von Südafrika dominierten Staatenkonstellation CONSAS (Constellation of Southern African States). Auf der anderen Seite betraf das die Entwicklungskoordinationskonferenz des Südlichen Afrika SADCC (Southern African Development Co-ordination Conference) und die informelle, aber flexible und zeitweise recht effiziente Frontstaatengruppe (FLS).

Das Ende der Apartheid gab der regionalen Kooperation eine neue Orientierung und neue Inhalte. Die SADCC und die Frontstaatengruppe entsprachen mit ihren Zielen und ihrer Zusammensetzung nicht mehr den veränderten Bedingungen. Die "Zwei-Lager-Konstellation" löste sich auf, auf der Tagesordnung stand die regionale Kooperation jetzt unter Einbeziehung Südafrikas. Andererseits brachten die verstärkte Marginalisierung Afrikas in den internationalen Beziehungen seit dem Ende des Ost-West-Konflikts und die Globalisierung neue Herausforderungen. Aus der SADCC wurde 1992 die Entwicklungsgemeinschaft des Südlichen Afrika SADC mit dem Schwerpunkt Entwicklungsintegration statt wie bisher Projektkoordination. Die Frontstaatengruppe verlor mit dem Ende des Apartheid-Regimes und dessen aggressiver Politik faktisch die in ihrem Namen verankerte Existenzberechtigung. Südafrika, das 1994 der SADC beitrat, ist nicht mehr übermächtiger Gegner, sondern Partner wirtschaftlicher und politischer, auch sicherheitspolitischer Kooperation, allerdings weiterhin vor dem Hintergrund seiner erdrückenden ökonomischen und militärischen Dominanz.

Sehr schnell stellte sich jedoch heraus, das damit nicht alle Krisen beseitigt, sondern vielfach sogar latente Krisenherde reaktiviert und bislang durch die Konfrontation mit Südafrika verdrängte oder durch den Ost-West-Konflikt kontrollierte und z.T. eingedämmte Krisen akut wurden. Welche Bemühungen gibt es also im südlichen Afrika selbst, mit solchen Krisen umzugehen?

2. Entwicklung regionaler Sicherheitsstrukturen im südlichen Afrika

Die regionale Zusammenarbeit im südlichen Afrika in den Bereichen Politik, Demokratie, Frieden und Sicherheit orientierte sich seit Anfang der 1990er Jahre im wesentlichen an der SADC. SADC war zwar als Regionalorganisation mit dem Ziel der Wirtschaftsförderung entstanden, wurde aber durchaus auch als potenzielle Sicherheitsinstitution entsprechend Kapitel VIII der UN-Charta betrachtet. In Afrika und darüber hinaus in der internationalen Gemeinschaft wurden frühzeitig Erwartungen zum Ausdruck gebracht, SADC könne eine größere Rolle bei friedenserhaltenden Bemühungen im subsaharischen Afrika spielen. Allerdings besaß SADC zunächst keinerlei entsprechende Sicherheitsstrukturen und -mechanismen. Regionale Zusammenarbeit im südlichen Afrika und auch innerhalb von SADC wird von Wirtschaftsfragen bestimmt, Sicherheitserwägungen spielen eine zweitrangige Rolle und werden sehr oft erst dann thematisiert, wenn es um akute Probleme oder Konflikte geht.

Bemühungen um eine Institutionalisierung der politischen und sicherheitspolitischen Kooperation in SADC waren nicht zuletzt Ausdruck der komplizierten regionalpolitischen Lage mit dem ökonomischen und militärischen Übergewicht Südafrikas einerseits und dem Streben nach gleichberechtigter und –gewichtiger politischer Zusammenarbeit der Staaten in der Region andererseits. Im Gespräch war denn auch analog der bestehenden SADC-Strukturen ein neuer Sektor für politische Kooperation, Demokratie, Frieden und Sicherheit innerhalb der Organisation. Alternativ dazu gab es die Vorstellung einer separaten, stärker informellen Staatenassoziation ASAS (Association of Southern African States) faktisch als Neukonstituierung der Frontstaatengruppe. Während vor allem kleinere SADC-Staaten die Bildung eines neuen Sektors innerhalb von SADC unterstützten, trat Südafrika zunächst für die Schaffung einer separaten Struktur auf.

Der Prozess der Involvierung von SADC in die Sicherheitskoordination, Konfliktvermittlung und militärische Kooperation wurde gestärkt durch die Entscheidung der Frontstaaten 1994 sich aufzulösen und in einer politischen und Sicherheitsstruktur von SADC aufzugehen. Schließlich wurde 1996 auf dem SADC-Gipfel in Gaborone (28.6.) die Bildung eines Organs für Politik, Verteidigung und Sicherheit OPDS (Organ on Politics, Defence and Security) beschlossen, in dessen Konzept 16 substantielle politische, Verteidigungs- und Sicherheitsziele festgelegt wurden.

Die Aufgaben des OPDS sind breit gefasst und schließen außenpolitische, militärische und Sicherheitsfragen, die Wahrung der Menschenrechte, die Entwicklung demokratischer Institutionen und die Bekämpfung der Kriminalität ein. Betont werden die Achtung der Souveränität der einzelnen Staaten, die Verantwortung der UNO und der OAU für Frieden, Sicherheit und Konfliktbewältigung. Aufgaben sind die Sicherung der Stabilität in der Region gegen Aggressionen und zwischenstaatliche, aber auch innerstaatliche Konflikte, der Aufbau kollektiver Sicherheitskapazitäten und ein Gemeinsames Verteidigungsabkommen. Dazu gehören auch ein Frühwarnsystem, die Beteiligung an Abrüstungsbemühungen ebenso wie die Schaffung einer regionalen Friedenstruppe.

Doch der neuen Institution war bereits ein Konflikt in die Wiege gelegt - wichtige Fragen zum Status und der Struktur des Organs blieben offen und standen bald im Mittelpunkt von Auseinandersetzungen insbesondere zwischen Südafrika und Simbabwe. Der simbabwische Präsident Mugabe hatte als ehemaliger Vorsitzender der Frontstaatengruppe den Vorsitz des OPDS übernommen und sah das Organ als eine von SADC weitgehend unabhängige Struktur mit eigenem Vorsitz. Andere Staaten, insbesondere Südafrika, wollten OPDS nicht ohne Zustimmung aller Regierungschefs von SADC operieren lassen. Nachdem SADC in diesem Bereich weitgehend handlungsunfähig blieb, kam es 1999 zu einem Kompromiss, der Mugabe als Vorsitzenden des OPDS bestätigte, jedoch kurzfristig eine Bestandsaufnahme der Funktion aller SADC-Institutionen einschließlich des OPDS vorsah. OPDS blieb Bestandteil von SADC bestätigt, der Streit um die Führungsrolle im OPDS blieb ungelöst.

Zwischenzeitlich war dieser ungeklärte Status des OPDS bereits in zwei Konfliktsituationen strapaziert worden. 1998 hatte Mugabe als OPDS-Vorsitzender den Kongo-Konflikt für SADC zum Bündnisfall erklärte, es gelte eine ausländische Intervention gegen die rechtmäßige Regierung abzuwehren und hatte den Einsatz angolanischer, simbabwischer und namibischer Truppen im Kongo als SADC-Aktion deklariert, offenkundig ohne Zustimmung bzw. gegen den Willen anderer SADC-Staaten. UNO und OAU hatten sich in der Kongo-Frage ausdrücklich für einen Verhandlungsvorschlag Südafrikas ausgesprochen. Insbesondere Südafrika wollte SADC in diesem Konflikt auf eine neutrale Position festlegen und lehnte ein militärisches Engagement nachdrücklich ab, um es - mit einer außenpolitischen Kehrwendung - im nachhinein dann jedoch zu unterstützen. Nur wenig später war Südafrika selbst in eine umstrittene Militäraktion in Lesotho verwickelt. Südafrikas Intervention 1998 zur Stabilisierung der inneren Lage in Lesotho - politisch umstritten und zudem wenig professionell durchgeführt – wurde mit einer verspäteten Teilnahme Botswanas und der verbalen Unterstützung durch Simbabwe dann ebenfalls als SADC-Aktion deklariert.

Auch vor dem Hintergrund dieser Entwicklungen kam es nach anhaltendem Streit schließlich 2001 zur Entscheidung: OPDS wurde ein Bestandteil von SADC, seine jährlich wechselnde Führung jedoch nicht an den ebenfalls rotierenden SADC-Vorsitz gekoppelt. Erster Vorsitzender wurde Mocambiques Präsident Chissano. Damit fiel die Entscheidung gegen Mugabe aus, der die Führung des OPDS für sich reklamiert und dessen Eingliederung in SADC abgelehnt hatte.

Unzweifelhaft war der Kongo-Konflikt ein Prüfstein, gleichzeitig aber auch ein Katalysator politischer Integrationsfähigkeit von SADC. Während der Konflikt zunächst hemmend auf die politische Integration zu wirken schien, stellt sich die Frage, ob Differenzierungsprozesse innerhalb von SADC, die plötzlich sichtbare unterschiedliche Interessenkonstellation und der Zwang zum Handeln nicht letztendlich mittel- und langfristig dem politischen und sicherheitspolitischen Integrationsprozess doch förderlich waren. Der Umgang mit den Krisen in Kongo und in Lesotho hat zumindest die Bedeutung der politischen und sicherheitspolitischen Komponente der regionalen Integration mit entsprechenden handlungsfähigen Strukturen und Instrumenten unterstrichen, andererseits aber deutlich gezeigt, wie kompliziert eine Übereinstimmung der Partnerländer dazu und wie schwierig denn auch die Schaffung solcher Strukturen und Instrumentarien ist.

Bei der Beurteilung der Entwicklung der SADC wird vor allem unter sicherheitspolitischen Aspekten selbst die räumliche Identität der inzwischen um Mauritius (1995), die Demokratische Republik Kongo und die Seychellen (beide 1997) erweiterten Organisation in Frage gestellt. Insbesondere der Beitritt des geografisch in Zentralafrika gelegenen, konfliktbeladenen Kongo war vielen Beobachtern schwer verständlich. Und das offensichtlich nicht ohne Grund. SADC-Mitglieder waren mit einem umstrittenen Mandat ihrer Organisation im Krieg im Kongo involviert. Diskutiert wurden zeitweise auch Einsatzpläne für eine SADC-Streitmacht im angolanischen Bürgerkrieg. Statt weiterer wirtschaftlicher Integration standen in der Region plötzlich Anstrengungen zur Konflikteindämmung und Konfliktlösung im Vordergrund. Es erhob sich die Frage: Droht eine Militarisierung der Regionalpolitik im südlichen Afrika? Treten Militäraktionen an die Stelle von Politik?

Das Statut des OPDS sieht einen militärischen Einsatz nur nach Ausschöpfung aller politischen Mittel und in Übereinstimmung mit der Charta der Vereinten Nationen vor. Der innerhalb von SADCC und SADC stets betonte Vorrang des Souveränitätsprinzips wurde auch hier festgehalten. Allerdings kann das Organ auch bei "bedeutenden innerstaatlichen Konflikten" wie Militärputschen, Bürgerkriegen, Genozid und ethnischen Säuberungen sowie massiver Verletzung von Menschenrechten und bei der Bedrohung von Frieden und Sicherheit der Region oder eines anderen Mitgliedsstaates aktiv werden. Militärische Interventionen als ultima ratio werden nicht ausgeschlossen, wenn Frieden und Sicherheit in der Region in Gefahr sind. Der erwähnte Einsatz Angolas, Simbabwes und Namibias im Kongo und seine nachträgliche Bestätigung durch SADC wurden mit dem Souveränitätsprinzip begründet.

3. Sicherheitszusammenarbeit in Afrika: von der OAU zur AU

In jüngster Zeit hört man wenig von OPDS. Auch in Gesprächen mit Politikern, Sicherheitsexperten und Wissenschaftlern wird bei der Frage nach Sicherheitskooperation zunächst immer auf die Afrikanische Union verwiesen. Deshalb einige Bemerkungen zur Entwicklung dieser Frage in Afrika insgesamt. Bemühungen um Sicherheitszusammenarbeit im gesamtafrikanischen Rahmen sind so alt wie die ersten Ansätze einer panafrikanischen Zusammenarbeit. Gesamtafrikanische Streitkräfte, ein afrikanisches Oberkommando standen 40 Jahre lang immer wieder auf der Tagesordnung der Organisation der Afrikanischen Einheit (OAU). Vorschläge und Instrumentarien für die Sicherheitskooperation blieben jedoch zumeist auf dem Papier oder dort, wo sie beschlossen wurden, wenig effektiv. 1993 wurde sogar ein OAU-Mechanismus für die Verhütung, das Management und die Lösung von Konflikten geschaffen. Die Erfolge – auch beim Einsatz afrikanischer Friedenstruppen - blieben bescheiden und veranlassten Beobachter, sich im Hinblick auf konkrete sicherheitspolitische Maßnahmen stärker auf die subregionale Ebene solcher Organisationen wie SADC und der westafrikanischen ECOWAS zu orientieren.

Die Schaffung afrikanischer Friedensstreitkräfte hatte insbesondere in den 1990er Jahren Konjunktur. Der Weg für solche Truppen wurde nach langen Diskussionen mit einer OAU-"Deklaration von Kairo" 1993 geebnet. In Erinnerung sind einige multinationale Manöver in Afrika, z.T. mit außerafrikanischer Unterstützung: im April 1997 "Blue Hungwe" in Simbabwe, im Februar 1998 "Guidimakha" im Länderdreieck Senegal, Mauretanien und Mali mit Unterstützung der französischen Armee, zwei Monate später "Kompiegna" im Grenzgebiet Togo-Bourkina Fasso, 1999 "Blue Crane" in Südafrika. Auch bei diesen Beispielen schien eine sicherheitspolitische Kooperation vor allem auf regionaler Ebene realistisch. Bereits 1997/98 befanden sich Truppen der ECOMOG, der militärischen Komponente der westafrikanischen Regionalorganisation ECOWAS, in Liberia im Einsatz.

Inzwischen hat es wichtige Entwicklungen auf kontinentaler Ebene gegeben. Mit der Schaffung der Afrikanischen Union (AU) 2002 wurden konkrete Beschlüsse über Sicherheitsinstrumentarien dieser kontinentalen Organisation getroffen, die u.a. einen Sicherheitsrat und afrikanische Eingreiftruppen vorsehen. Der AU-Sicherheitsrat lehnt sich mit 15 Mitgliedern, darunter fünf semi-permanenten Mitgliedsstaaten (Südafrika, Nigeria, Algerien, Äthiopien und Gabun) in der Struktur an den UN-Sicherheitsrat an und soll auch friedenssichernde Aktionen in Afrika beschließen und koordinieren. Gemeinsam mit einem Protokoll für Frieden und Sicherheit ist damit die völkerrechtliche Grundlage für militärische Interventionen auch aus humanitären Gründen gelegt. Wie das bei mehr als 50 Mitgliedsstaaten in die Praxis umgesetzt werden soll bleibt abzuwarten. Bisher haben nur ein reichliches Dutzend AU-Mitglieder das genannte Protokoll ratifiziert, es bedarf aber der Ratifikation von zumindest 27 Staaten, um in Kraft zu treten. Und eine Eingreiftruppe von 15.000 Mann bereits bis 2005 aufzustellen, scheint – vorsichtig formuliert - auch ein sehr anspruchsvolles Ziel, dessen Realisierung selbst afrikanische Politiker anzweifeln.

Nun stellt sich sofort die Frage nach dem Verhältnis zwischen der AU und den bestehenden subregionalen Organisationen in West-, Ost- sowie im südlichen Afrika. Formell betrachtet die AU die regionalen Organisationen als die Säulen, auf die sie sich stützt. So sollen auch die vorgesehenen afrikanischen Eingreiftruppen regional gegliedert werden.

Nach Integrationsbemühungen, die in der vierzigjährigen Praxis der OAU nicht gerade überzeugen konnten, ist auch im Falle der AU übertriebener Optimismus unangebracht. Auch wenn gegenwärtig die Afrikanische Union "in" ist und auf sie auch viele Potenzen regionaler Kooperation fokussiert sind, so scheinen praktische Schritte im Bereich der Sicherheitszusammenarbeit trotz aller Unzulänglichkeiten und auch hier bestehender unterschiedlicher Interessen auf subregionaler Ebene im Rahmen der bestehenden Organisationen wie SADC oder ECOWAS immer noch realistischer als im gesamtkontinentalen Rahmen. Alternativ müssen solche Entscheidungen der AU möglicherweise dann doch auf der subregionalen Ebene implementiert werden. Das Konzept einer afrikanischen Sicherheitsstruktur mit regionalen Bausteinen entbehrt daher nicht einer gewissen Logik, zumal insbesondere solche Aufgaben wie Präventivmaßnahmen, der Aufbau von Frühwarnsystemen, aber auch von friedenssichernden und friedensschaffenden Einsatzkräften auf subregionaler Ebene eher machbar erscheinen.

4. Die Region in der veränderten globalen Konstellation

Die Marginalisierung Afrikas im Prozess der Globalisierung wurde insbesondere seit dem Ende des Ost-West-Konflikts sichtbar. Diese Marginalisierung reflektiert einerseits und beeinflusst aber auch andererseits die Haltung zu den Entwicklungen in Afrika. Die Akteure des Nordens, allen voran die USA, haben nach dem Scheitern eigener Interventionsversuche, hier sei insbesondere an das amerikanische Desaster 1992 in Somalia erinnert, verstärkt die Eigenverantwortung der Afrikaner für die Lösung ihrer Probleme betont und diese ökonomisch mit Schlagworten wie "Partnerschaft für ökonomisches Wachstum" und "Handel statt Entwicklung" untermauert. Ordnungspolitisch wurden "afrikanische Lösungen für afrikanische Probleme" eingefordert. Dabei haben – das war noch vor dem 11. September 2001 - die Industriestaaten sicherheitspolitische Partnerschaft angeboten und teilweise auch konkret unterlegt. Aktiv waren insbesondere die USA, Frankreich sowie Großbritannien, eingeschränkt auch die Bundesrepublik Deutschland. Die USA traten für eine ständige afrikanische Eingreiftruppe unter einheitlichem Kommando ein, Frankreich für die Bildung entsprechender Einheiten in jeder Nationalarmee, die dann zusammengestellt werden sollten.

Mit dem Ende der Clinton-Administration schienen diesbezügliche amerikanische Pläne zunächst verschwunden. Andere sicherheitspolitische Prioritäten rückten in den Vordergrund, nicht zuletzt nach dem 11. September 2001 und mit dem Irak-Krieg. Daran hat auch die Afrikareise George W. Bush’s 2003 nichts geändert. Sicherheitspolitische Interessen der USA in der Region wurden nur am Rande erwähnt. Immerhin besuchte Bush auch Botswana, wo vor Jahren in aller Stille mit amerikanischer Hilfe ein großer Militärflughafen errichtet worden war. Das war interessanterweise nicht während der Auseinandersetzungen zwischen Südafrika und seinen schwarzen Nachbarstaaten geschehen, sondern kurz vor dem Ende der Apartheid, als in Südafrika eine schwarze Mehrheitsherrschaft absehbar war.

Als die Washington Post unlängst über einen Plan des amerikanischen Präsidenten für einen internationalen Fonds zur Ausbildung ausländischer Soldaten für Friedenseinsätze berichtete, wurden vor allem schwarzafrikanische Staaten als Zielgruppe dieser Initiative genannt. Neben anderen Zielen zur Durchsetzung weltweiter amerikanischer "Ordnungspläne" geht es hier wohl auch um Instrumentarien für eine regional "eigenständige" Konfliktbereinigung in brisanten Regionen. Otfried Nassauer, Direktor des Berlin Information-Center for Transatlantic Securities nannte in diesem Zusammenhang Simbabwe oder Mocambique als denkbare Einsatzgebiete sogenannter Global-Peace-Operations, es gäbe schließlich eine ganze Reihe explosiver Konfliktherde in dieser Region.

Einflüsse des europäischen Integrationsprozesses, aber auch der sicherheitspolitischen Zusammenarbeit in einem erweiterten europäischen Rahmen auf Entwicklungen im südlichen Afrika sollen nicht unerwähnt bleiben. 1994 haben die EU und SADC durch ihre Außenminister im Reichstag in Berlin eine politische Kooperation vereinbart, die auch die Rolle der afrikanischen Regionalorganisation als ordnungspolitischer Faktor im südlichen Afrika stärken soll.

5. Zum aktuellen Stand der Sicherheitskooperation im Süden Afrikas

5.1 Anspruch und Wirklichkeit

Die regionale Zusammenarbeit wird durch objektive und subjektive Faktoren beeinflusst und behindert. So seltsam das klingt: Die Bedrohung durch das Apartheidregime mit seiner aggressiven Destabilisierungspolitik der 1970er und 1980er Jahre war ein starkes politisches Bindeglied für die damalige SADCC, oft noch wichtiger als wirtschaftliche Rationalität. Eine solche politische ratio fehlt der heutigen SADC und wird auch nicht durch den Globalisierungsdruck ersetzt. Verschiedentlich hört man, dass ungeachtet aller diesbezüglichen Probleme die Sicherheitskooperation eher ein Thema sei, dass in die SADC von außen hineingetragen (ein Diplomat sagte "aufgezwungen") worden sei.

Afrikanische Staaten verbinden mit dem Integrationsprozess im südlichen Afrika neben wirtschaftlichen und entwicklungspolitischen Erwartungen auch auf politischem Gebiet die Hoffnung, die im Gefolge der Kolonialzeit ererbte willkürliche Zersplitterung des Kontinents zu überwinden und die Abhängigkeit von ehemaligen Kolonialmächten zu reduzieren. Sie erhoffen sich Fortschritte in der politischen Stabilität und Sicherheit, bei der Verhinderung, Eindämmung und Überwindung von Konflikten in der Region. Hier liegt auch ein wichtiger Ansatzpunkt der global players aus dem Norden, die konkrete sicherheitspolitische Aufgaben beim Konfliktmanagement ihren Partnern im Süden übertragen wollen - in erster Linie Regionalorganisationen. SADC ist eine der wenigen Regionalorganisationen Afrikas, die - auch aus ihrer konstitutiven Verfasstheit heraus - das Potenzial zur Wahrnehmung regionaler ordnungspolitischer Aufgaben im Sinne von Konfliktprävention und -management haben. Immerhin werden Frieden, Stabilität und Demokratisierung neben entwicklungspolitischen und ökonomischen Zielen als wichtige Aufgabenstellung im Gründungsdokument der SADC genannt.

In Gesprächen mit Verantwortlichen in einzelnen SADC-Staaten spürt man, dass es nicht die großen Fragen militär-strategischer Kooperation sind, die ihnen unter den Nägeln brennen, es sind vielmehr die tagtäglichen offenkundigen Sicherheitsprobleme der Kriminalität, der Grenzsicherung, des Drogenhandels und Waffenschmuggels, des Viehdiebstahls (in Afrika ein großes Problem), der Flüchtlinge und der (in Südafrika allein in die Millionen gehenden) illegalen Einwanderer, mit denen man konfrontiert ist. Diese Probleme, nicht etwa der Bürgerkrieg in Angola, standen in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre im Mittelpunkt der Arbeit des zwischenstaatlichen Verteidigungs- und Sicherheitskomitees ISDSC (Interstate Defence and Security Committee). So verwundert es nicht, dass das Unterkomitee, das am besten funktionierte, das für die regionale Kooperation der Polizeichefs der SADC-Staaten war.

Kritiker der Sicherheitspolitik in der Region sehen darin immer noch vor allem Militärpolitik und vermissen umfassendere sicherheitspolitische Strategien und Strukturen. Sicher ist das nicht von der Hand zu weisen, andererseits zeigt sich beim Umgang mit den Konflikten in Kongo und Burundi, dass letztendlich Erfolge dann erzielt wurden, wenn Vermittlung und Friedenspolitik gepaart wurden mit dem Einsatz von peace-keeping-Kräften. Aber das geschah auf bilateraler Ebene, Südafrika war hier der Hauptakteur. Das hängt mit dem unbefriedigenden Stand der entsprechenden sicherheitspolitischen Integration im Rahmen der SADC und natürlich mit den Voraussetzungen für solche Aktivitäten zusammen.

5.2 Möglichkeiten und Mittel

Im südlichen Afrika sind eine Reihe von Staaten noch verhältnismäßig jung und scheuen vor einem mit regionaler Integration verbundenen Souveränitätsverzicht zurück. Angesichts des Widerspruchs zwischen dem Interesse der SADC-Mitgliedsstaaten an der Stärkung der regionalen Zusammenarbeit einerseits und dieser mangelnden Bereitschaft zur Einschränkung und Aufgabe nationalstaatlicher Kompetenzen zugunsten integrativer Strukturen andererseits erscheinen Fortschritte der Integration im sensiblen politischen und sicherheitspolitischen Bereich besonders schwierig.

Ein Problem in SADC liegt darin, dass auf nationaler Ebene, aber auch im regionalen Kontext noch ein entsprechend starkes Institutionengefüge fehlt. Wohlklingende Beschlüsse hochrangiger SADC-Konferenzen blieben in der Vergangenheit allzu oft ohne die nachfolgenden notwendigen Maßnahmen zur Implementierung. Das soll mit einer Reform von SADC anders werden. Die Strukturen von SADC – bisher nach Aufgabenbereichen auf die einzelnen Mitgliedsstaaten dezentralisiert und entsprechend abhängig von der Effizienz der jeweiligen nationalstaatlichen Bürokratie - werden derzeit stärker um das Sekretariat in Gaborone zentralisiert. Vier Sekretariatsbereiche sollen die bislang dezentral strukturierten Bereiche bündeln, mit einem noch nicht überschaubaren Ergebnis. Diplomaten vor Ort warnen vor unrealistischen Erwartungen an die SADC während des gegenwärtigen Reformprozesses. Auch und gerade in Afrika mahlen die Mühlen solcher Prozesse manchmal sehr langsam. Selbst von den 24 Protokollen zur sektoralen Zusammenarbeit in SADC, die seit 1992 unterzeichnet wurden, sind erst die Hälfte in Kraft. Ein bisher völlig unterbesetztes Sekretariat, das völlig auf den Exekutivsekretär zugeschnitten ist, bei dem man sich jedoch für einen Technokraten entschieden hat, demonstriert die instrumentelle Schwäche der Organisation. Aber immerhin – es wird künftig eine eigene Sekretariatsstruktur für das OPDS geben. Bislang wechselte die entsprechende Institution jeweils mit dem rotierenden Vorsitz des OPDS.

Zusätzlich zum erwähnten zwischenstaatlichen Verteidigungs- und Sicherheitskomitee ISDSC wurde ein zwischenstaatliches Politisches und Diplomatisches Komitee ISPDC (Inter-State Politics and Diplomacy Committee) geschaffen. Ein strategischer Arbeitsplan soll OPDS eine konkrete inhaltliche Orientierung geben. Andererseits hat die Situation in Simbabwe dazu geführt, dass ausländische, insbesondere dänische Unterstützung für das Regionalzentrum zur Ausbildung friedenssichernder Truppen der SADC im simbabwischen Harare eingestellt und damit das Zentrum lahmgelegt wurde.

Neben dem unterentwickelten Instrumentarium der SADC und den unzulänglichen Kapazitäten der einzelnen Mitgliedsstaaten fehlt es bisher auch an der Führungsrolle innerhalb der Organisation. Das dafür prädestinierte Südafrika hält sich – wohl nicht zuletzt unter Berücksichtigung historischer Aspekte – bisher eher zurück. Und als die regionale Großmacht 1998 – wie bereits erwähnt - militärisch im winzigen Lesotho intervenierte, ging fast alles schief – die Intervention verlief höchst unprofessionell, stieß auf den Widerstand der Menschen in Lesotho und hinterließ insgesamt einen faden Beigeschmack in der Region. Alte Interventionsmuster aus Apartheidzeiten waren obsolet, und auf die neue Situation und eine entsprechende partnerschaftliche Rolle war man offenbar nicht vorbereitet.

5.3 Der "große Bruder" Südafrika

Südafrika hat sich in den letzten zehn Jahren als bedeutendste wirtschaftliche und politische Kraft in Afrika bestätigt und eine Schlüsselrolle sowohl bei der Neuen Partnerschaft für Afrikas Entwicklung (NEPAD) als auch in der Afrikanischen Union gespielt. Südafrika war zudem instrumental bei der Etablierung der G-20 Gruppe der Entwicklungsländer in der Welthandelsorganisation WTO. Der Westen ist an Südafrika als strategischer Schlüssel zur Region und als Ordnungsmacht interessiert. Südafrika selbst bemüht sich gezielt, eine solche Rolle herunter zu spielen.

Auch wenn südafrikanische Gesprächspartner eine sicherheitspolitische Führungsrolle ihres Landes ablehnen, so ist diese nicht von der Hand zu weisen. Neben seiner politischen und wirtschaftlichen Bedeutung verfügt es über die militärtechnischen Voraussetzungen, was Logistik, Luftunterstützung, Marinekräfte, Pionierwesen, medizinische Dienste und in gewissem Maße auch Erfahrungen und Strukturen für Katastrophenmanagement betrifft. Dabei wird nicht übersehen, dass die südafrikanischen Streitkräfte sich in einem komplizierten Restrukturierungsprozess befinden und offenkundig erhebliche Defizite in ihrer Einsatzstärke und –bereitschaft haben. Dennoch gibt es zu ihnen keine Alternative in SADC. Eine Führungsrolle analog der Nigerias in Westafrika kann im südlichen Afrika nur von Südafrika ausgefüllt werden.

Für jede erfolgreiche regionale Kooperation und Integration im südlichen Afrika ist entscheidend, wie mit der Dominanz Südafrikas umgegangen wird, wie aber vor allem Südafrika selbst damit umgeht. Da ist die lange Tradition der hegemonialen Politik des alten Apartheid-Regimes, an die sich viele afrikanische Staaten insbesondere angesichts der massiven ökonomischen Expansion des Wirtschaftsriesen auf dem Kontinent erinnert fühlen. Andererseits betonen die Führer der neuen politischen Elite des Landes die ihre Solidarität, wie sie eine solche selbst im Befreiungskampf von den Nachbarstaaten empfangen haben. Sie möchten Südafrika regionalpolitisch gern als den gentle giant, den sanften Riesen präsentieren. Nicht gerade ermutigend war das Beispiel der Unterzeichnung eines Freihandelsabkommens Südafrikas mit der EU nach langjährigen Verhandlungen, das Südafrika und damit auch die mit ihm in der Zollunion SACU vereinten Nachbarstaaten weitgehend für EU-Exporte öffnete, ohne zuvor die anderen betroffenen Staaten konsultiert zu haben.

Aus anderen SADC-Staaten klingen Bedenken ob der südafrikanischen Rolle als "großer Bruder" an, man vermisst regelmäßige Konsultationen, Südafrika überfalle seine Nachbarn regelrecht mit seinen Ideen, ihre Einbeziehung sei dann oft sehr formal. Die regionale Supermacht agiere vor allem bilateral und zögere, eigene Autorität und Macht an SADC abzutreten. Andererseits ist es angesichts des politischen, ökonomischen und auch militärischen Gewichts unabänderlich, dass sicherheitspolitische Kooperation vor allem über Südafrika laufen wird, nicht zuletzt wegen der wenig funktionstüchtigen SADC-Strukturen.

5.4 Ausblick

Die Interessenlage der Staaten im südlichen Afrika und der Charakter der grenzüberschreitenden Beziehungen sind in den zurückliegenden Jahren einem grundlegenden Wandel unterworfen worden. Das Fortbestehen alter, die Aktivierung latenter, bisher ruhender und das Aufbrechen neuer Konflikte haben das letzte Jahrzehnt in der Region bestimmt. Nehmen wir nur das Beispiel Angola, wo ein stark durch den Ost-West-Konflikt beeinflusster anhaltender Bürgerkrieg eine Eigendynamik bekommen hatte, die den Ost-West-Konflikt selbst lange überdauerte und auch durch ein Zusammenwirken der ehemaligen Schutzmächte der Konfliktparteien nicht ohne weiteres gelöst werden konnte. Hinzu kamen gravierende Transformationsprozesse sowie innenpolitische Verwerfungen in mehreren Ländern. Erscheinungen wie Unterentwicklung, ökonomische und ökologische Krisen, Diktatur und Staatszerfall haben auch das südliche Afrika nicht verschont. Zudem gehört die Hälfte der Mitgliedsstaaten der SADC zur Gruppe der least developed countries, der am geringsten entwickelten Länder der Welt.

In jüngster Zeit hat sich mit den innenpolitischen Entwicklungen in Simbabwe erneut die Frage gestellt, welche Auswirkungen Erscheinungen des Staatszerfalls, wie sie unzweifelhaft auch in diesem Fall erkennbar sind, bei einem der zentralen Akteure regionaler Kooperation und Integration haben. Der Kongo-Konflikt seinerseits hat bereits in zugespitzter Art und Weise gezeigt, wie schwierig in einer Gemengelage von Staatszerfall, inneren und äußeren Konflikten, miteinander konfligierenden politischen Interessen sowie überregionalen Wirtschaftsinteressen die Eindämmung bzw. Regulierung eines solchen Konfliktes ist.

Was Strukturen und Mechanismen zum Umgang mit Bedrohungen der kollektiven Sicherheit betrifft, gibt es gegenwärtig bei der SADC noch erhebliche Defizite. Das zeigte sich am Beispiel langjähriger Verhandlungen für einen Gemeinsamen Verteidigungspakt und bei ähnlich mühseligen Bemühungen um den Aufbau eines Frühwarnsystems, wie ungewohnt, schwierig und bei manchen Mitgliedsstaaten wohl auch ungeliebt der Weg regionaler Kooperation auf einem solch sensiblen Gebiet noch ist.

In der Praxis wird Sicherheitspolitik in der Regel immer noch von einzelnen Staaten bzw. in bilateraler Kooperation implementiert. Immerhin wurde auf der SADC-Gipfelkonferenz in Dar es Salaam 2003 nunmehr endlich ein Gemeinsamer Verteidigungspakt der Regionalorganisation unterzeichnet, ein wichtiger Schritt auf dem Weg zu einer effizienten regionalen Sicherheitszusammenarbeit. Vorgesehen ist der Aufbau einer gemeinsamen Eingreiftruppe für die Region. Die Voraussetzungen dafür haben neben Südafrika nur wenige Länder. Aber selbst in Südafrika klingt alles sehr ernüchternd: fehlende Finanzen, Umstrukturierungen und die Auswirkungen von Aids schränken die Einsatzfähigkeit der Streitkräfte stark ein. Ein südafrikanischer Sicherheitsexperte betonte mir gegenüber die große Bedeutung des ökonomischen Faktors: diplomatische Lösungen sind billiger als friedenssichernde Militäroperationen. Das spielt auch eine Rolle für die Haltung zur Sicherheitskooperation mit dem Norden – einerseits braucht man die finanzielle und begrenzt auch technische Unterstützung der Industriestaaten auch in diesem Bereich, andererseits fürchtet man (wohl nicht unbegründet) die damit verbundene Kontrolle und Beeinflussung.

Nach den Interventionen im Kongo und in Lesotho 1998 und dem mehrjährigen Gerangel um Zuordnung und Führung des OPDS war es im Hinblick auf regionale Sicherheitspolitik ruhig geworden. Seit der Klärung seines Status hört man wenig von OPDS, das Organ ist formell handlungsfähig, aber handelt nicht. Das mag nicht nur dem schleppenden Tempo bei der Implementierung der Sicherheitskoordination geschuldet sein. Die gute Nachricht ist, dass in den letzten Jahren offensichtlich politische wieder den Vorrang vor militärischen Erwägungen erhalten haben. Das betrifft insbesondere den Umgang mit den Konflikten in Kongo und in Burundi (hier allerdings auf bilateraler Ebene). Dabei ist der Einsatz begrenzter militärischer Kontingente zur Friedenssicherung jeweils flankierend zu entsprechenden politischen Maßnahmen erfolgt. Gerade die Entwicklung des Kongo-Konflikts und der Positionen von SADC zeigen, dass eine militärische Intervention - auch wenn sie dringend erforderlich scheint - die Suche nach politischen Lösungen nicht ersetzen kann. Immerhin kann man auch die erwähnte Ergänzung des ISDSC durch ein politisches und diplomatisches Komitee als Signal für die stärkere Betonung politischer und diplomatischer gegenüber rein-militärischen Konfliktregelungsmitteln betrachten. Noch 1998 hat man – nach schneller telefonischer Abstimmung – Truppen in Lesotho einmarschieren lassen, erst später folgten ergänzende politische Aktivitäten. Heute sollen zunächst alle politischen Möglichkeiten ausgeschöpft und diese gegebenenfalls militärisch ergänzt werden. Und militärische Interventionen bedürfen der Entscheidung durch ein Gipfeltreffen.

Erwartungen, die es gegen Ende des vergangenen Jahrzehnts zur Integration im Rahmen von SADC gab, haben in den letzten Jahren eher einer Ernüchterung Platz gemacht. Der langwierige Prozess der strukturellen Zuordnung des und der Führungsrolle im OPDS haben dem Ansehen der Regionalorganisation nicht gerade gedient. Auch die Vertrauensbildung innerhalb von SADC selbst hat darunter gelitten. SADC ist in Afrika nicht mehr der Vorreiter regionaler Integration, auch wenn die Erwartungen, die man diesbezüglich nunmehr in die westafrikanische ECOWAS setzt, wohl sehr stark auf deren militärischer Rolle basiert, die auch nicht unumstritten ist. Ob SADC nun eine "unhappy family" ist, wie Beobachter formulierten, oder ob man angesichts so unterschiedlicher afrikanischer Voraussetzungen und Bedingungen nicht vielmehr ein ganz anderes Maß an Geduld und Verständnis für ausbleibende schnelle Fortschritte in der regionalen Integration aufbringen muss, lasse ich einmal dahingestellt.