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Schirmer, Prof. Dr. Gregor:

Keine völkerrechtliche Verpflichtung zu Auslandseinsätzen

Quelle: Autor, zuerst veröffentlicht in: "WeltTrends" Heft 116/Juni 2016

In ihren Begründungen für die Einsätze der Bundeswehr im Ausland beruft sich die Regierung gern darauf, dass sie damit völkerrechtlichen Verpflichtungen nachkomme. Deutschland ist jedoch weder durch die UNO-Charta, noch durch den NATO-Vertrag, noch durch die EU-Verträge völkerrechtlich verpflichtet, die Bundeswehr zu Einsätzen ins Ausland zu schicken.

Die Charta verkündet in Art. 2 Ziffer 4 ein kategorisches Verbot militärischer Gewalt. Es heißt dort: „Alle Mitglieder [der UNO, also praktisch alle Staaten der Welt – G.S.] unterlassen in ihren internationalen Beziehungen jede gegen die territoriale Unversehrtheit oder die politische Unabhängigkeit eines Staates gerichtete oder sonst mit den Zielen der Vereinten Nationen unvereinbare Androhung oder Anwendung von Gewalt.“ Die Gründer der UNO waren sich aber nicht sicher, dass dieses Verbot von „allen Mitgliedern“ eingehalten werden wird. Deshalb haben sie das Kapitel VII in die Charta eingefügt, das ein kollektives Sicherheitssystem vorsieht, in dem der Sicherheitsrat die Hauptverantwortung trägt. Wenn nichtmilitärische, also zivile Mittel versagen, sollte der gebrochene oder bedrohte Frieden auch durch militärische  Maßnahmen wieder hergestellt werden können. Dazu würden die UNO-Mitglieder durch Sonderabkommen dem Sicherheitsrat Streitkräfte zur Verfügung stellen. Für die strategische Leitung dieser Streitkräfte sollte ein Generalstabsausschuss verantwortlich sein.

Dieser militärische Teil des UNO-Sicherheitssystems ist weder in der Zeit des Kalten Krieges noch danach verwirklicht worden. Entsprechende Abkommen wurden nicht abgeschlossen. Der Sicherheitsrat kann keine eigenen Streitkräfte  einsetzen. Er hat keine. Die UNO-Mitglieder, voran die fünf Veto-Mächte, waren nicht bereit, dem Rat Streitkräfte zur Verfügung zu stellen. Als Ersatz dienten die „klassischen“ Blauhelmeinsätze zur Überwachung von bereits in Kraft getretenen Waffenstillständen ohne Anwendung von Waffengewalt, es sei denn zur persönlichen Selbstverteidigung. Nach dem Ende der Sowjetunion und des Warschauer Pakts wuchsen die Blauhelmeinsätze hinüber in Militäreinsätze unter formellem Kommando der UNO und in Kampfeinsätze von Staaten oder Staatengruppen – in der Praxis die USA, die NATO und deren Verbündete – , die vom Sicherheitsrat autorisiert oder mandatiert sind. In den entsprechenden Resolutionen heißt es, dass „alle erforderlichen Mittel" (all necessary means) eingesetzt werden können. Die Formel wurde als Auflassung zur Anwendung von Waffengewalt interpretiert.

Dieses Verfahren ist juristisch zweifelhaft, jedenfalls in der Charta nicht vorgesehen. Es kann deshalb nicht zur juristischen Verbindlichkeit der Teilnahme an militärischen Aktionen führen, die der Sicherheitsrat sanktioniert hat. Auch wenn man den Artikel 48 der Charta als hinreichende Rechtsgrundlage für die Ermächtigungspraxis betrachten würde, könnte sich daran nichts ändern. Dort ist vorgesehen, dass die Maßnahmen zur Durchführung der Beschlüsse des Rats „je nach dem Ermessen des Sicherheitsrats von allen oder von einigen Mitgliedern der Vereinten Nationen getroffen“ werden. Es wird vorausgesetzt, dass diese Mitglieder einverstanden sind, die jeweiligen Maßnahmen durchzuführen. Jedes UNO-Mitglied entscheidet selber in eigener Verantwortung, ob es sich an irgendwelchen vom Sicherheitsrat, beschlossenen, „mandatierten“ oder „autorisierten“ militärischen „Maßnahmen“ beteiligt. Kein Mitglied kann sich hinter dem Sicherheitsrat verstecken.  

Auch der NATO-Vertrag konstituiert keine Verpflichtung der Mitgliedstaaten, an militärischen Aktionen dieses Bündnisses teilzunehmen. Jeder Vertragspartner hätte sogar die juristische Möglichkeit, solche Aktionen durch sein Veto zu verhindern, denn für die Beschlussfassung in der NATO gilt das Konsensprinzip. Die Vormachtstellung der USA gewährleistet, dass aus der juristischen keine reale Möglichkeit wird. Für die Erklärung, dass ein Bündnisfall nach Art. 5 des NATO-Vertrags vorliegt, ist ein einstimmiger Beschluss des NATO-Rats erforderlich. Ein bewaffneter Angriff auf einen oder mehrere Vertragspartner wird als Angriff auf alle betrachtet und nur ein solcher Angriff löst eine Verpflichtung aller anderen NATO-Mitglieder zum Beistand für den oder die angegriffenen Staat/en aus. Der Artikel beruft sich auf das Recht der individuellen oder kollektiven Selbstverteidigung. Aber dieses Recht und der NATO-Vertrag sehen vor, dass jede Vertragspartei eigenständig entscheidet, mit welchen Maßnahmen, „die sie für erforderlich erachtet“, sie ihrer Beistandspflicht nachkommen will. Eine automatische Pflicht zum Beistand durch „Anwendung von Waffengewalt“ besteht nicht. Auf dieser Regelung bestanden die USA, weil sie sich die eigene Entscheidung vorbehalten wollten, an welchen Waffengängen ihrer europäischen Partner sie teilnehmen.

Bisher hat die NATO nur ein einziges Mal den Bündnisfall nach Art. 5 beschlossen. Das geschah auf Antrag der USA nach den abscheulichen Terrorakten vom 11. September 2001 auf die Türme des World Trade Center in New York und auf das Pentagon. Die USA hatten behauptet, dass ein Angriff auf die USA von außen vorliegt. Das war falsch. Die Terrorakte waren ein schweres Verbrechen, aber kein bewaffneter Angriff Afghanistans auf die USA im Sinne des Selbstverteidigungsrechts. Alle anderen Kriege und militärischen Gewaltaktionen unter dem Kommando oder mit Beteiligung der NATO vollzogen sich unter Missachtung des Wortlauts des NATO-Vertrags, nicht auf dessen Grundlage. Schon deshalb war und ist kein NATO-Staat verpflichtet, sich an ihnen zu beteiligen. Mit der Verteidigung von NATO-Staaten vor bewaffneten Angriffen hatten sie nichts zu tun. In keinem Fall war ein Mitglied der NATO Ziel und Opfer eines bewaffneten Angriffs eines anderen Staates. Die strategischen Konzepte der NATO von 1999 und 2010 sollten diesen völkerrechtswidrigen Unternehmungen unter dem Motto der „Krisenbewältigung“ eine juristische Legitimation geben. Die NATO mauserte sich nach dem Ende des Warschauer Vertrags und der Sowjetunion zu einer aggressiven Militärmaschinerie, die ohne Rücksicht auf die im NATO-Vertrag gesetzten Ziele und territorialen Grenzen agiert, ohne dass der Vertrag geändert wurde. Er enthält, wenn sein Wortlaut noch irgendetwas gelten soll, keine Verpflichtung der Vertragspartner, diesem verhängnisvollen Trend zu folgen und mit in Kriege und militärische Abenteuer der NATO zu ziehen.

Schließlich ist festzustellen, dass auch den EU-Verträgen keine Verpflichtung der EU-Mitglieder zur Teilnahme an militärischen „Missionen“ zu entnehmen ist. Beschlüsse im Bereich der Sicherheitspolitik, zumal über „Kampfeinsätze im Rahmen der Krisenbewältigung einschließlich Frieden schaffender Maßnahmen“ nach Art. 43 des EU-Vertrags, kann der Rat der EU  nur einstimmig fassen. Ein EU-Mitglied, das nicht mitmachen will, kann durch die „konstruktive Stimmenthaltung“ nach Art. 31 des EU-Vertrags aus militärischen Missionen der EU „ausscheren“.

Summa summarum: Deutschland kann seiner Verantwortung für Frieden und Sicherheit mit seinen enormen zivilen, nichtmilitärischen Mitteln nachkommen. Das geltende Völkerrecht verlangt keinen Militäreinsatz. Verfassungsrechtlich ist Deutschland sogar verpflichtet, militärische Enthaltsamkeit zu üben. Das Grundgesetz erlaubt nach Art. 87a den Einsatz der Streitkräfte „außer zur Verteidigung“ nur „soweit dieses Grundgesetz es ausdrücklich zulässt.“ Nirgendwo im Grundgesetz ist eine ausdrückliche Zulassung von Einsätzen der Bundeswehr im Ausland zu finden. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Urteil vom 12. Juli 1994 eine Zulassung von militärischen UNO- und NATO-Einsätzen in den Art. 24 GG hinein interpretiert. Das war eine Fehlentscheidung! Der Artikel erlaubt „zur Wahrung des Friedens“ den Beitritt zu „einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit“. Von „ausdrücklicher Zulassung“ von Bundeswehreinsätzen steht dort absolut nichts. Die Schöpfer des Grundgesetzes sind offenbar davon ausgegangen, dass Deutschland die Verpflichtungen aus einem solchen System mit friedlichen Mitteln wahrnehmen kann und wird.

Prof. Dr. Gregor Schirmer, geb. 1932, Völkerrechtler, Mitglied des Ältestenrates der Partei DIE LINKE und des Verbandes für internationale Politik und Völkerrecht

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